新修訂《中華人民共和國水下文物保護管理條例》解讀

?文/林雨晨?

北京岳成律師事務所北京總所助理

?我國水域遼闊，海上貿(mào)易往來和文化交流歷史悠久，長期以來，產(chǎn)生了無法估量的水下文化遺跡。?通過這些遺跡，我們可以了解過去人類活動的樣貌和生活文化，同時，由于沉沒于水下的古代沉船、?遺物或遺跡，都是長期原狀"封存"于水下，完整地為后人提供了當時的航海、造船、貿(mào)易、技術工藝、?農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及歷史事件的信息，可以說，水下文物，就是一座座的博物館。?

近年來，特別是20世紀80年代以來，隨著技術的進步，大量西方商業(yè)打撈公司開始在中國南海等?海域掃蕩盜撈，造成了我國水下文物的大量流失。此時，恰逢我國改革開放、經(jīng)濟復蘇，東南沿海基?建項目紛紛落地，海洋盜撈現(xiàn)象日益猖獗。為保護水下文化遺產(chǎn)、執(zhí)行水下文物調查、研究、發(fā)掘、?修復、教育、宣傳、國際合作及其他水下文化遺產(chǎn)活動，國務院于1989年制定和頒發(fā)了《中華人民共?和國水下文物保護管理條例》（以下簡稱"條例"）。

?作為《中華人民共和國文物保護法》下的具體實施條例，《中華人民共和國水下文物保護管理條例》?著眼于保護我國特定水域中具有歷史、藝術和科學價值的文化遺產(chǎn)，制定了符合我國國情和特色的規(guī)定，?特別是水下文物的管轄與所有權制度獨具一格。?

但是，即使經(jīng)歷了 2011年的修訂，《條例》規(guī)定仍不盡完善，特別是對設立水下文物保護單位和?水下文物保護區(qū)、水下文物的界定與歸屬、水下文物報告與上繳制度、水下文物的考古勘探和發(fā)掘活?動的目的、程序與適格主體等方面規(guī)定不夠細致、缺乏可操作性或留有空缺，有待進一步改善。?

本次修訂后的《條例》，梳理了政府的責任權限和審批流程，明確了可以實施水下考古工作的主?體，增加了水下文物的調查、發(fā)掘工作規(guī)范，形成了較為清晰的約束性條款。與此同時，在文物利用、?資料提交乃至中外合作方面也作出了明確而具體的規(guī)定。

具體亮點如下∶?

原《條例》第四條規(guī)定，國家文物局主管水下文物的登記注冊，保護、管理水下文物的考古勘探?和發(fā)掘活動審批工作。新版《條例》將前述規(guī)定修改為∶"國務院文物主管部門負責全國水下文物的?保護工作，縣級以上地方人民政府文物主管部門負責本行政區(qū)域內的水下文物保護工作。"如此修改，?使水下文物管理由原來的國家文物局進行業(yè)務管理和審批變成了屬地管理，這樣就避免了國家文物局?只能垂直對接省市文物局而無法涉及縣以下的文物主管單位，使得水下文物保護工作可以直接落實到?具體屬地政府機關。?

新《條例》第五條增加條款，明確規(guī)定各級政府、任何單位和個人都有依法保護水下文物的法定義務。?第七條對縣級以上政府的義務也進行了細化，要求將水下文物分布較為集中、需要整體保護的海域劃?定并公布為水下文物保護區(qū)，確保執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法范圍。?

《條例》新增第八條，該條規(guī)定詳細說明了可能危及水下文物安全的行為，包括捕魚和養(yǎng)殖行為。?以防止在進行水下調查時，仍有大量捕魚漁網(wǎng)和養(yǎng)殖網(wǎng)袋，捕魚網(wǎng)不僅破壞了水下文物，還對水下考?古學家的安全構成巨大威脅，劃定保護區(qū)后，根據(jù)保護需要，在禁止捕撈的同時也逐步清理了漁網(wǎng)，?使得漁業(yè)生產(chǎn)與文物保護發(fā)生沖突時各方有章可循。?

《條例》新增第九條，明確了突發(fā)性水下文物事件的處理時限，即要求文物部門接到報告后，如?無特殊情況，應在24小時內趕到現(xiàn)場，立即采取保護措施，并在7天內提出處理意見;發(fā)現(xiàn)水下文物?已移動位置或遭受實際損壞的，應進行打撈保護，并做好詳細記錄;已打撈出水的文物，應當及時登記，?妥善保管。相比此前一般性和原則性的條款，此條通過明確的時間要求限制了相關部門的響應速度，?極大增強了《條例》的可操作性和可實踐性。?

《條例》增加第十三條，首次將考古中與水域有關的基本建設包括在內，規(guī)定"在中國管轄水域?內進行大型基本建設工程，建設單位應當事先報請國務院文物主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民?政府文物主管部門組織在工程范圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探;需要進行考古發(fā)掘的，?應當依照《文物保護法》有關規(guī)定履行報批程序"。

由于我國涉及海域、水域的基建項目越來越多，其涉及的面積和長度也越來越大、越來越長，水?下文化遺產(chǎn)調查工作明顯受到兩個因素制約∶ 人手不足，資金不足。因此，開展全面的水下考古調查?難度很大。新規(guī)一出，水下考古便可以利用大規(guī)模的基礎設施建設予以開展。這將給水下文化保護和?考古工作創(chuàng)造大量機會。?

在國際合作方面，《條例》還規(guī)定了第十二條，任何外國組織或者國際組織在我國管轄海域進行?水下文物考古調查、勘探、發(fā)掘的，應當與中方單位合作，取得許可。單位應當具有考古學資質、具?有發(fā)掘資質;外方單位應當是專業(yè)的考古研究機構，具有從事本學科方向或相近方向研究的專家，并?具有一定的考古實務工作經(jīng)驗。由此將杜絕純商業(yè)和尋寶類型的打撈，將水下文物的發(fā)掘限制在科學?考察領域。這也與 2001年聯(lián)合國《水下文化遺產(chǎn)保護公約》提出的精神的一致。

?總之，新版《條例》既參考了各類陸上考古學的相關規(guī)定和概念，又結合了水下文化遺產(chǎn)的特點?和環(huán)境，是一部易于推廠廣和操作的規(guī)定。勢必將為我國水下文化遺產(chǎn)的考察和研究乃至人類歷中文化?的保護翻開新的篇章。