黨的十五大提出的依法治國的基本方略，已由第九屆全國人大第二次會議寫入憲法：“中華人民共和國實行依法治國，建立社會主義法治國家。”依法行政是依法治國最重要的組成部分，“在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性意義?！睉椃ㄒ?guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。憲法又規(guī)定，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。權(quán)力機關(guān)的意志主要是通過制定法律表達出來的，因此，從根本上說，行政機關(guān)是執(zhí)法機關(guān)。依法行政，是對行政機關(guān)提出的要求，要求行政機關(guān)行使行政權(quán)力，必須有法律授權(quán)，權(quán)力來源于人民，來源于法律，并依據(jù)法律。嚴格依照法律規(guī)定辦事，法律是行政機關(guān)據(jù)以活動的根據(jù)，也是人們對這種活動進行評判和監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。
改革開放以來，我國加強了行政法制建設(shè)，從總體上看，是按照依法治國、依法行政的要求展開的。依法行政，首先要為行政執(zhí)法提供完善的行政法律制度，授權(quán)明確，制度民主、公正，便于操作，符合市場經(jīng)濟要求。其次是要政府依據(jù)法律的授權(quán)和規(guī)定，嚴格執(zhí)法。
行政機關(guān)行使行政權(quán)力，執(zhí)行法律，主要有兩種方式，一是制定規(guī)范，又稱抽象行政行為，即國務(wù)院根據(jù)憲法、法律，制定行政法規(guī)，國務(wù)院部委根據(jù)法律、行政法規(guī)，制定規(guī)章，地方政府還要根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定規(guī)章。二是依法作出具體行政行為。這兩者都要按照黨的十五大的要求：“一切政府機關(guān)必須依法行政，切實保障公民權(quán)利?！币?guī)定行政法律制度的，統(tǒng)稱為行政法。
從性質(zhì)上說，行政法是關(guān)于行政權(quán)的法，是關(guān)于行政權(quán)的授予、行政權(quán)的行使和運作以及對行政權(quán)的授予、運作和行使進行監(jiān)督的法律規(guī)范的總和。這里所說的法律規(guī)范的總和，是指行政法是由眾多法律規(guī)范組成的。這與民法、刑法一般都有法典不同。
因此，行政法就有一個調(diào)整范圍的問題。行政法大致由三部分組成：
第一部分，關(guān)于行政權(quán)的授予和組織行政機關(guān)的法律。大致由行政組織法、行政編制法和公務(wù)員法等法律組成。
第二部分，關(guān)于行政權(quán)的行使和運作的法律。這部分法律數(shù)量最多，內(nèi)容最為龐雜,稱為行政行為法。
行政權(quán)的運作大致有兩種情況，一種情況是按行政管理事項劃分的行政權(quán)具體運作的法律。行政機關(guān)管理的事項有多少種類，這部分法律就可分為多少種類。其中有些部門還可自成體系，諸如公安、環(huán)保、稅務(wù)等等。這種法律為數(shù)眾多，范圍極廣，一般稱為部門行政法。另一種情況是與各級政府和各個部門都有關(guān)的法律和規(guī)則，各級政府和各個部門都必須遵循。如行政立法的規(guī)則；關(guān)于行政執(zhí)法的法律，包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政程序等法律。這里介紹的主要是和各級政府各個部門都有關(guān)的全國統(tǒng)一的一些行政法律制度。
第三部分，對行政機關(guān)的組織、行政權(quán)的行使和運作進行監(jiān)督的法律，統(tǒng)稱為行政監(jiān)督法。如行政監(jiān)察法、審計法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政賠償法等。
以上三個部分，就是行政法的范圍。
下面根據(jù)依法治國、依法行政的基本精神，分別介紹上述三個方面的法律制度。
(一)關(guān)于行政組織法
行政組織法是規(guī)范行政機關(guān)的職能、組織、編制的法律。按照憲法，我國行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。因此，行政機關(guān)行使的行政權(quán)力是權(quán)力機關(guān)通過法律授予的。行政機關(guān)自己不能給自己授予權(quán)力，必須由法律授予。正因此，行政機關(guān)必須遵循職權(quán)法定原則。行政機關(guān)不能行使法律沒有授予的權(quán)限。這部分內(nèi)容在行政組織法中以性質(zhì)、地位、職權(quán)、職能等形式表現(xiàn)出來。權(quán)力的載體是行政組織。行政組織法還要對行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和相互關(guān)系；行政機關(guān)的層次與幅度、編制與職數(shù)、活動方式；行政機關(guān)的成立、變更和撤銷的程序等作出規(guī)定。這些都由行政組織法加以規(guī)范，以避免主觀隨意性。這就是黨的十五大報告所提出的行政機構(gòu)的組織、職能和編制必須法定化的要求，是依法行政的重要的不可缺少的組成部分。
我國目前已經(jīng)有兩部重要的行政組織法，即國務(wù)院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中的地方政府部分。這兩部法律對規(guī)范國務(wù)院和地方政府的職權(quán)和組織，起了重要作用。但多年來的實踐也證明，長期以來，我國行政機關(guān)職權(quán)不清、相互交叉沖突的情況比較突出，有些部門甚至行使了一些自己不能或不該行使的權(quán)力；政府職能轉(zhuǎn)變不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要；機構(gòu)臃腫，人浮于事，編制不斷擴充、膨脹的問題始終難以解決，等等。說明已有的行政組織法沒有完全起到應(yīng)有的規(guī)范和控制作用，以至不得不多次求助于發(fā)動大規(guī)模的機構(gòu)改革來解決。此次機構(gòu)改革以后，成果是否能鞏固并繼續(xù)得到發(fā)展，是公眾關(guān)心的焦點問題之一。要解決這個問題，唯一的辦法是黨的十五大指出的方向，即把機構(gòu)的組織、職能、編制法定化。為此，加速制定、修改和完善行政組織法應(yīng)該是當(dāng)前立法的重要課題之一，這也是世界各國的實踐所證明了的。首先是要完善已有的行政組織法，其中國務(wù)院組織法需要修改和充實，尤其是組織、編制部分；地方政府組織法線條過粗，缺乏可操作性，可以考慮仿照建國初期的辦法，分為盛自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)以及派出機關(guān)等各級組織法。目前在實踐中問題最多的是各部門的組織簡則。50年代中期曾制定過十幾個部、委、局的組織簡則，此后即付闕如。80年代后用三定方案代替組織法，作為過渡，也是一種辦法，但不能代替組織簡則，要通過制定各部門組織簡則的辦法來解決職權(quán)交叉沖突和機構(gòu)設(shè)置的隨意性等問題。
根據(jù)我國在編制方面長期存在的問題，是否可以考慮單獨制定行政機關(guān)編制法，主要規(guī)范兩項內(nèi)容：
一是行政機關(guān)人員的總定員。以改革后的編制為基礎(chǔ)，每年由總理向全國人大報告總編制數(shù)后由全國人大決定發(fā)布，原則是總數(shù)逐年減少或持平，不能增加，由全國人大控制總數(shù)。至于行政機關(guān)內(nèi)部，由行政機關(guān)自行調(diào)節(jié)，可以全國定總數(shù)，也可分中央與地方，或地方再分省定數(shù)，但總數(shù)不能超過上一年。與此同時，屬于國立的事業(yè)單位，也同樣要控制總數(shù)。事業(yè)單位仍然會有發(fā)展，但所需編制要在總定員中調(diào)節(jié)，在若干年內(nèi)不能增編。否則，只控制公務(wù)員總數(shù)就會失去意義。
二是對編制的管理，主要規(guī)定行政機關(guān)在內(nèi)部調(diào)整人數(shù)時，關(guān)于編制的提出、審查、論證和批準(zhǔn)的程序。關(guān)鍵是論證程序。通過程序控制編制，并規(guī)定隨意擴大編制的法律責(zé)任。ゴ庸鬩逕纖擔(dān)公務(wù)員也屬于行政組織的范疇。各國對公務(wù)員的管理都是通過法律進行的。1993年國務(wù)院已制定了國家公務(wù)員暫行條例。我國公務(wù)員制度已試行數(shù)年，積累了比較豐富的經(jīng)驗，實踐也迫切需要進一步完善公務(wù)員制度。將國家公務(wù)員暫行條例上升為公務(wù)員法的條件應(yīng)該說已經(jīng)成熟。
（二）關(guān)于行政行為法
行政機關(guān)依法行使權(quán)力，管理公共事務(wù)，直接或間接產(chǎn)生法律后果的行為，統(tǒng)稱為行政行為。與所有行政機關(guān)都有關(guān)的共同性的行政行為，大致可分為行政立法行為、行政執(zhí)法行為兩大部分。
行政立法行為是指國務(wù)院制定行政法規(guī)、國務(wù)院各部各委員會制定部委規(guī)章，盛自治區(qū)、直轄市政府、省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市政府制定地方規(guī)章的行為。規(guī)章是否可稱為法，尚有爭論。此外，有規(guī)章制定權(quán)以外的政府和部門，還要制定很多行政規(guī)范，統(tǒng)稱為其他規(guī)范性文件。
從我國實際情況看，行政立法需要解決的問題有三。一是行政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限，它們與法律和地方性法規(guī)權(quán)限的區(qū)別和關(guān)系；二是行政立法的程序；三是法律規(guī)范之間的沖突及其解決，也即對行政立法的監(jiān)督。
目前我們正在制定立法法，上述行政立法中的三個主要問題，都是立法法中需要解決的。首先，關(guān)于立法權(quán)限的劃分。行政立法中有兩項最基本最重要的原則，即法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則或稱法律優(yōu)位原則，是指其他國家機關(guān)制定的一切規(guī)范，都必須與全國人大制定的法律保持一致，不得抵觸。這在我國憲法和有關(guān)組織法中有明確規(guī)定：國務(wù)院根據(jù)憲法、法律制定行政法規(guī)，國務(wù)院各部、委根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章，地方政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定規(guī)章。憲法規(guī)定的“根據(jù)”原則，至少應(yīng)該是要求行政機關(guān)制定的規(guī)范，必須與法律保持一致，不得抵觸。據(jù)此，行政處罰法也規(guī)定，在法律已設(shè)定行政處罰的情況下，行政法規(guī)可以再作具體化的規(guī)定，但必須在法律規(guī)定的違法行為、處罰種類和處罰幅度的范圍以內(nèi)。對規(guī)章作了更為嚴格的限制性規(guī)定?？傊?，下一位階的規(guī)范要與上一位階的規(guī)范保持一致。這是依法行政最重要的原則之一。法律保留原則，也就是立法法中所規(guī)定的“國家專屬立法權(quán)”。即有些事項的立法權(quán)只屬于法律。立法法草案對此作了明確的列舉，其中，最為重要的應(yīng)該是關(guān)于公民基本權(quán)利，包括人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)，言論、集會、結(jié)社、出版、游行、示威等政治權(quán)利，宗教信仰、受教育權(quán)等權(quán)利的保障。如果要對公民的上述基本權(quán)利作出限制或不利的設(shè)定，只能由法律進行，即該項立法權(quán)只能屬于法律。但在一定條件下，法律可以將其中某些本應(yīng)由其設(shè)定的權(quán)力授權(quán)給行政法規(guī)或地方性法規(guī)、規(guī)章等行使。如1984年9月全國人大常委會通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，又如行政處罰法規(guī)定，在法律沒有設(shè)定行政處罰的情況下，將除人身自由處罰以外的處罰設(shè)定權(quán)授權(quán)于行政法規(guī)，這屬于相對保留的情況。授予多少，其他法律規(guī)范就可以設(shè)定多少。沒有授予的，就不能設(shè)定。例如不能將處罰、收費的設(shè)定權(quán)授予其他規(guī)范性文件。還有一些立法設(shè)定權(quán)，如限制人身自由、行政強制執(zhí)行權(quán)等則只能由法律設(shè)定，不能授權(quán)其他國家機關(guān)。這屬于絕對保留的情況。這是依法行政又一最基本的原則。
其次，關(guān)于行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充分體現(xiàn)民意的重要保障，為此，必須完善行政立法程序，其中的關(guān)鍵在于設(shè)置聽證程序。一切與公民權(quán)利、利益有關(guān)的立法，都必須聽取利害關(guān)系人的意見和專家的論證意見。立法要聽取和尊重人民群眾的意見，這是社會主義民主最重要的表現(xiàn)形式之一。
再次，關(guān)于行政立法的監(jiān)督。廣義的監(jiān)督包括法律解釋、糾正行政立法與法律不一致，以及解決行政立法特別是規(guī)章之間的沖突等問題。目前，行政立法與上位階法律規(guī)范不一致，以及規(guī)章之間的沖突，都比較嚴重。立法解釋跟不上實際需要，這就需要有監(jiān)督和解決沖突的原則和機構(gòu)。憲法對立法監(jiān)督機構(gòu)是有規(guī)定的，但實踐中難于啟動。比如，全國人大常委會的監(jiān)督就難于啟動。這里有兩個問題需要認真研究：一是是否需要設(shè)立專門的解釋法律和解決沖突的機構(gòu)，二是如何啟動監(jiān)督的程序問題。
行政執(zhí)法行為，又稱具體行政行為，涉及的范圍更廣，法律制度也更多。但從公民的角度說，無非就是權(quán)利性和義務(wù)性兩大類。權(quán)利性行政行為，包括賦予公民為某種行為的權(quán)利，如許可；或為某種行為的資格，如律師資格；也可能是在公民違法的情況下依法剝奪其某種權(quán)利，如吊銷執(zhí)照。義務(wù)性行政行為主要是依法使公民承擔(dān)某項義務(wù)，如納稅；或依法免除某種義務(wù)，如免稅。據(jù)此，下面介紹幾種在市場經(jīng)濟條件下最常適用的法律制度。
行政許可制度
行政許可是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請，以書面證照和其他方式允許其從事某種行為，確認某種權(quán)利，授予某種資格和能力的行為。
許可是一項極為重要的法律制度，是國家為維護經(jīng)濟秩序和社會秩序，保護資源和生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展，保障公民權(quán)利等而設(shè)立的具有多方面功能的制度，為世界各國所普遍重視和廣泛運用。
許可的本意是禁止的解除。對一般人都限制或禁止，但對符合條件者解除限制或禁止。如對一般人都禁止駕駛汽車，但對取得駕駛執(zhí)照者卻允許開車，就是一種許可。駕駛汽車需經(jīng)許可，其原因在于，駕駛汽車可以大大提高行動效率，因而給汽車駕駛者帶來利益；但駕車有潛在的危險性。許可的目的就是控制其危險性。
許可因其控制程度的不同而有特別許可，如佩槍許可；一般許可，如采礦許可；以及符合公開、法定條件即可登記的許可等，還有各種專業(yè)資格的設(shè)立和取得制度等等。近年來還建立了一大批與許可相聯(lián)系的各種年檢等檢查制度，我國已在廣泛的領(lǐng)域里建立了許多許可制度。幾乎所有的法律、法規(guī)、規(guī)章都無不規(guī)定各種批準(zhǔn)和審批制度。很多許可制度在實踐中發(fā)揮了重要的作用，但由于我國沒有一部統(tǒng)一的行政許可法，因而各個領(lǐng)域許可制度的建立顯得無序，甚至出現(xiàn)某些混亂。一些并不需要許可的事項，紛紛被規(guī)定必須經(jīng)某些行政機關(guān)“批準(zhǔn)”。其中特別值得注意的是許可與收費的聯(lián)系，一項許可、批準(zhǔn)、年檢，就要收費若干，成為某些行政機關(guān)創(chuàng)收的手段之一。也許這正是出現(xiàn)亂設(shè)許可的關(guān)鍵原因。另一個重要問題是許可的設(shè)定與程序。一方面，許可沒有設(shè)定權(quán)的限制，一些無設(shè)定權(quán)的政府或政府的各部門、部門內(nèi)的各機構(gòu)都紛紛自設(shè)許可制度，百姓辦事有蓋不完的章，走不完的程序，以致背離了效率與便民的原則，并且潛伏著許多引發(fā)腐敗的危機。另一方面，諸如許可的聽證制度、不得單方面接觸的制度、時限制度、效力制度、許可標(biāo)準(zhǔn)和條件的公布制度等等，都尚未建立，因此，制定統(tǒng)一的行政許可法，健全和完善我國的許可制度，是十分必要的。制定行政許可法已經(jīng)列入九屆全國人大常委會立法規(guī)劃，希望這一至關(guān)重要的法律能早日出臺。
行政處罰制度
行政處罰是行政機關(guān)對違反行政管理秩序的公民、法人和其他組織依法予以制裁的制度。它在國家行政管理中占有很重要的地位，屬于國家三大法律責(zé)任，即行政、刑事、民事法律責(zé)任中的行政法律責(zé)任。全國人大已于1996年通過了行政處罰法，它所建立的主要原則和制度是：
行政處罰法確立了幾項具有普遍意義的重要行政法原則。1.處罰法定原則。行政機關(guān)實施行政處罰，必須有明確的法律依據(jù)。法無明文規(guī)定不得處罰，它與刑法規(guī)定的罪刑法定原則一起，為建設(shè)社會主義法治國家作出了基礎(chǔ)性的貢獻。公民只有在實施為法律所明文禁止，并規(guī)定要給予懲罰的違法行為的情況下，才有可能受到懲罰。2.處罰適當(dāng)原則。行政處罰應(yīng)與公民違法的事實、情節(jié)和社會危害相適應(yīng)，不能過重過輕。這也就是在處罰領(lǐng)域里的公正原則，這一原則在行政機關(guān)作出不利于公民的決定時，應(yīng)該普遍適用。3.聽取意見原則。行政處罰法規(guī)定，在作出處罰決定前，必須聽取對方的陳述和申辯，否則，行政處罰無效。其后，在行政處罰的程序中又規(guī)定了聽證程序，即當(dāng)作出嚴重的處罰決定時，當(dāng)事人可以要求聽證的制度。所有這些都說明我國正在逐步完善一項重要的法律原則：在行政機關(guān)作出影響公民權(quán)利的決定時，必須充分聽取對方的意見，不能不聽。這是我國社會主義民主的固有含義。聽證制度把這一民主原則法律化、制度化了。
行政處罰的設(shè)定。設(shè)定或稱創(chuàng)設(shè)，是指對何種行為可以給予處罰，以及給予何種處罰的法律確認。行政處罰法第一次將處罰的設(shè)定權(quán)與規(guī)定權(quán)分開。規(guī)定是指已有上位階法律規(guī)范規(guī)定了行政處罰的情況下，下位階規(guī)范就只能在上位階規(guī)范所規(guī)定的行為、種類、幅度以內(nèi)作具體化規(guī)定。行政處罰是對公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)依法給予損害的制裁措施，而人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)又是公民諸多基本權(quán)利中最為重要的權(quán)利，因此，行政處罰的設(shè)定權(quán)只能屬于法律。但由于實際情況的需要，不可能由法律包攬一切行政處罰的設(shè)定，這就需通過法律將部分設(shè)定權(quán)授予其他國家機關(guān)。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，授予行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)比較大，除人身自由處罰外，行政法規(guī)可以設(shè)定其他各種的處罰；授予地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)要小一些，除人身自由處罰外，吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的處罰也不得設(shè)定；授予規(guī)章的設(shè)定權(quán)就更小，只有警告和罰款兩項。其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政處罰。這是法律保留原則在行政處罰法中的具體體現(xiàn)，對其他涉及公民基本權(quán)利的立法有普遍借鑒意義。
行政處罰的程序。行政處罰法關(guān)于處罰程序的規(guī)定，是我國法律首次對具體行政行為的行政程序作出最為完善的規(guī)定。行政處罰程序分為兩大部分，即作出處罰決定的程序和執(zhí)行程序兩大部分。
行政處罰的決定程序又分為簡易程序和一般程序。簡易程序即當(dāng)場處罰程序；一般程序即需要調(diào)查取證的程序和聽證程序 。行政處罰法對行政機關(guān)作出處罰決定的程序作了比較全面的規(guī)定。這一規(guī)定對于規(guī)范行政處罰權(quán)的行使和保護公民合法權(quán)益都起了很好的作用。其中關(guān)于聽證程序的規(guī)定，是我國法律第一次建立的制度。此后，聽證制度又為價格法所吸收。立法法草案中關(guān)于立法程序的規(guī)定，也引進了聽證制度，相信今后會有更多的法律規(guī)定聽證制度。應(yīng)該說明的是，行政處罰法所規(guī)定的聽證，屬于正式聽證，即審訊式聽證，在形式上近似于法院的開庭審理，但聽證是在行政系統(tǒng)內(nèi)進行的，程序也較庭審簡單。在實踐中用得更多的是非正式聽證，雖也有聽證官主持和聽取意見，但程序較正式聽證更為簡便。
行政處罰的執(zhí)行程序有兩點特別引人注意，一是建立了行政處罰的裁執(zhí)分離制度，即作為處罰裁決的機關(guān)和收繳罰款的機關(guān)分離；二是建立行政處罰的收支兩條線制度，即罰沒所得必須全部上繳財政，與處罰單位的財政要完全脫鉤。行政處罰法還對不執(zhí)行裁執(zhí)分離制度和收支兩條線的機關(guān)和個人，規(guī)定了嚴厲的法律責(zé)任。國家權(quán)力的行使不能以贏利為目的。這是世界各國政府都嚴格遵守的一條原則，否則，必將增加人民負擔(dān)和導(dǎo)致行政機關(guān)的腐敗。 行政處罰法建立的這兩項制度，也應(yīng)該是其他行政行為法律中必須確立的制度。
行政收費制度
廣義上說，行政收費是行政征收的一部分。行政征收是指行政機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，以強制方式無償取得相對人財產(chǎn)所有權(quán)的行為。行政征收包括稅收和行政收費兩部分。由于稅收已是一項比較嚴格的法律制度，而亂收費問題尚未解決，因而人們把更多的注意力放在收費制度方面。行政征收具有強制性、無償性的特點。由于征收涉及公民的財產(chǎn)權(quán)，因而還應(yīng)具有先定性和固定性，即應(yīng)按法律規(guī)定預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)收齲行政收費與稅收的區(qū)別在于，稅收是一般征收，用于國家的一般支出；收費則是由于特別支出的需要，因而要特別征收。例如，證照的收費。證照是發(fā)給某些人的，就不能用稅收來支付制作證照的成本，而要由取得證照者支付成本費。排污企業(yè)的排污行為將造成國家的特別支出，因而有必要用收取排污費這種特別征收來增加排污企業(yè)的負擔(dān)。我國的行政收費廣泛存在于各個領(lǐng)域，名目繁多。有些是依法、必要的收費，有些則屬于亂收費。解決亂收費的關(guān)鍵在于把收費納入法制軌道。
第一，收費涉及公民的財產(chǎn)權(quán)，因此，應(yīng)該和稅收一樣，其設(shè)定權(quán)屬于法律，經(jīng)法律授權(quán)，法規(guī)、規(guī)章才能取得設(shè)定權(quán)。和行政處罰遵循的原則一樣，規(guī)章以下的規(guī)范性文件一律不得設(shè)定收費；
第二，必須按特別支出由特別收入予以滿足的原則，劃清收費與稅收的界線，清查我國的收費項目，應(yīng)該費改稅的，加快改變進程；
第三，收費必須由法定的有收費權(quán)的行政機關(guān)收取；第四，收費必須遵循嚴格的法定程序。公民、法人或其他組織對收費決定不服的，有權(quán)獲得司法救濟，要暢通申請復(fù)議和提起訴訟的渠道。黨和政府正在花大力氣整頓收費工作，根本的途徑還是要依靠法治。
行政強制制度
行政強制包括三項制度：一是行政強制執(zhí)行。在公民、法人或其他組織不履行行政機關(guān)依法作出的行政決定中所科設(shè)的義務(wù)時，有關(guān)國家機關(guān)可以強制其履行義務(wù)。如拆遷房屋、拍賣財產(chǎn)等；二是行政強制措施，這是行政機關(guān)針對公民、法人或其他組織的人身或財產(chǎn)依法采取的預(yù)防或制止危害行為或危害后果發(fā)生的強制行為，如扣留、查封、扣押、凍結(jié)等；三是即時強制，這是指行政機關(guān)在遇有重大災(zāi)情或事故，以及其他嚴重影響國家、社會、集體或公民利益的緊急情況下，依照法定職權(quán)直接采取的強制措施，如對傳染病患者的強制隔離等。這三項制度在性質(zhì)、內(nèi)容上有區(qū)別，但都采取強制手段，故可統(tǒng)稱為行政強制。行政強制是行政機關(guān)為了維護良好的經(jīng)濟和社會秩序，保證行政決定的執(zhí)行，糾正違法行為，保護公民合法權(quán)益和公共利益所必需的手段。但這些手段直接涉及公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和其他基本權(quán)利，因此，對這些權(quán)力的行使必須謹慎，加強控制，且嚴格遵循法定程序，防止濫用。
我國在行政實踐中已形成一些制度，如：（1）在行政強制執(zhí)行方面，根據(jù)已有的法律規(guī)定，可以概括為這樣的原則，即申請人民法院強制執(zhí)行為一般，行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外。例外是在法律授權(quán)的前提下，法律規(guī)定哪一行政機關(guān)在哪一方面具有行政強制執(zhí)行權(quán)，該行政機關(guān)才有強制執(zhí)行權(quán)，否則，都要申請人民法院強制執(zhí)行。這一制度與國外很不相同。在英美法系國家，強制執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)的一部分，行政機關(guān)要強制執(zhí)行，只能通過訴訟；在德奧等大陸法系國家，則認為強制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的一部分，但須有法律的授權(quán)。我國似介乎兩者之間，既考慮行政效率，又注意保護公民權(quán)益。行政強制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)歸于法律。（2）在行政強制措施方面，行政機關(guān)要取得行政強制措施權(quán)，一般也要有法律、法規(guī)的授權(quán)。實踐中這方面的問題似乎更多。其中勞動教養(yǎng)制度最引人關(guān)注。按法律條文表述，勞動教養(yǎng)屬強制教育措施。其實從性質(zhì)上說，屬于行政處罰。但行政處罰的處罰種類中沒有列入勞動教養(yǎng)，因而目前仍按強制措施對待。由于勞動教養(yǎng)在實踐中存在諸多問題，因而迫切需要全國人大常委會對這一涉及人身權(quán)的重大問題作出決定。這些制度共同存在的缺陷是法律幾乎很少對這些權(quán)力的行使規(guī)定具體嚴格的程序，而程序正是正確運用這些手段的基本保障。制定行政強制措施法已經(jīng)列入九屆全國人大常委會立法規(guī)劃，正在研究起草。
行政裁決、裁判制度
這是指行政機關(guān)充當(dāng)解決糾紛和爭議的中間人，對行政爭議和民事糾紛作出裁決和裁判的制度。也有人將此稱為行政司法制度，以示與一般具體行政行為的區(qū)別（關(guān)于行政機關(guān)解決行政爭議的行政復(fù)議制度將放在行政監(jiān)督部分介紹）。
解決民事糾紛，本應(yīng)是法院的職責(zé)，但現(xiàn)代社會的發(fā)展，使解決糾紛的技術(shù)性、專業(yè)性增強，且糾紛的數(shù)量也大為增加，行政機關(guān)擁有各類專家，且人數(shù)眾多，而法院的人數(shù)畢竟有限，因而需要行政機關(guān)先行裁決，不服的再進入司法程序。同時，行政裁決雖采用準(zhǔn)司法程序，但畢竟帶有很強的行政色彩，程序相對簡略，且不收費，因而受到人們歡迎。由行政機關(guān)裁決與行政活動有關(guān)的民事糾紛，已成為世界性的發(fā)展趨勢，英國有二千多個行政裁判所，美國的行政法官制度也類似于這種制度。
根據(jù)我國的法律規(guī)定，我國也設(shè)置了行政裁決與裁判制度。主要有：
對自然資源的確權(quán)裁決，如對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)的裁決；
民事賠償?shù)牟脹Q，如治安管理處罰條例中關(guān)于民事賠償?shù)牟脹Q；
根據(jù)專利法、商標(biāo)法的規(guī)定，由行政機關(guān)組織的專利復(fù)審委員會和商標(biāo)評審委員會對專利和商標(biāo)糾紛案件，包括行政爭議和民事確權(quán)糾紛的裁判等等，都屬于行政裁決、裁判制度 。
設(shè)立這些制度是完全必要的，但共同的缺點是缺乏對裁決、裁判程序的規(guī)定。
行政程序制度
世界很多國家都制定了行政程序法。將行政程序法典化，也許是20世紀行政法領(lǐng)域中最重大的事件之一。
行政程序是行政機關(guān)作出行政行為的程序，是規(guī)范行政機關(guān)為達到行政目的而必須經(jīng)歷的步驟、采用的方式，以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序的法律規(guī)范的總稱。實際上，程序就是操作規(guī)程。沒有程序保障，實體權(quán)利義務(wù)是無法實現(xiàn)的。當(dāng)然，沒有實體規(guī)定，程序就是空洞的、無意義的。實踐中常反映有些法律難以操作，主要原因之一，就是缺乏具體的程序規(guī)定。行政程序是行政機關(guān)正確作出行政決定和實施行政決定，提高行政效率，保護公民權(quán)益的最基本的保障。行政程序法大致包括三個方面，一是行政立法的程序，二是行政機關(guān)作出具體行政行為的程序，三是對行政行為進行司法審查的程序。我們已經(jīng)有了行政訴訟法，司法審查的程序已經(jīng)解決；行政立法的程序?qū)⒂闪⒎ǚń鉀Q。因而我國的行政程序法將以規(guī)范行政機關(guān)作出具體行政行為的程序為主。1989年行政訴訟法頒布后，全國人大常委會法工委曾組織一些專家研究行政程序立法問題。當(dāng)時鑒于對行政程序的理論研究和實踐情況的了解還不夠深入。人們對行政程序的重要性的認識也不足，制定統(tǒng)一的行政程序法尚有一定困難。因此，決定先就市場經(jīng)濟條件下行政機關(guān)普遍常用的幾種手段，諸如行政處罰、行政許可、行政強制和行政收費等單獨立法，待條件成熟時，再制定統(tǒng)一的行政程序法。據(jù)此，先制定了行政處罰法，使行政機關(guān)在作出對公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)不利影響的決定時，有了明確的程序規(guī)范。正在研究起草的行政許可法，將就行政機關(guān)作出對公民、法人或其他組織有利、授益決定時的程序作出規(guī)范。
處罰程序和許可程序是兩種很不相同的重要程序。雖然如此，它們畢竟只是范圍廣泛的行政程序中的兩個方面。近幾年來，行政程序問題開始引起人們的注意，因而在一些單行法中也規(guī)定了一些有關(guān)的程序，但比較簡略，且不統(tǒng)一。因此，從長遠看，仍然需要制定一部全面的行政程序法，使所有的行政行為都有最基本的程序可以遵循；也避免了單行法律中不斷重復(fù)規(guī)定某些必經(jīng)程序。制定行政程序法的時機正在日益成熟，希望能把行政程序立法列入下一個五年立法規(guī)劃。
（三）關(guān)于行政監(jiān)督法
行政監(jiān)督是國家監(jiān)督體系中最主要的組成部分之一。因為行政權(quán)力總是國家機關(guān)中權(quán)力最大、人數(shù)最多，對國家和社會的發(fā)展最為重要，和人民群眾關(guān)系最為密切的權(quán)力。世界各國都有一套行政監(jiān)督方面的法律制度。我國有關(guān)的制度也比較健全，關(guān)鍵是如何更充分地發(fā)揮這些制度的作用。除了人民代表大會及其常務(wù)委員會對政府的監(jiān)督外，最主要的還有行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和司法機關(guān)的監(jiān)督。
行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，主要有上級對下級的層級監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督。層級監(jiān)督制度有些已形諸于法律，有些為內(nèi)部文件，主要制度有報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度等等，最近通過的行政復(fù)議法所建立的行政復(fù)議制度，也可認為是層級監(jiān)督的一種，雖然是很特殊的一種。
關(guān)于專職從事監(jiān)督工作的審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，我國已經(jīng)制定了審計法和行政監(jiān)察法。根據(jù)審計法的規(guī)定，在政府內(nèi)部監(jiān)督范圍內(nèi)，審計主要是對本級政府各部門和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算、預(yù)算外資金的管理和使用情況；政府部門管理和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐獻資金及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支等進行審計監(jiān)督。審計部門在行使職權(quán)時，擁有要求報送權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、制止并采取措施權(quán)、通報權(quán)及處理權(quán)等多方面的權(quán)限。根據(jù)行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察是監(jiān)察部門對行政機關(guān)及其公務(wù)員的行政效能和清正廉潔兩方面進行的監(jiān)督。監(jiān)察部門在行使監(jiān)督權(quán)時擁有檢查、調(diào)查權(quán)、建議處分權(quán)等比較廣泛的權(quán)力。內(nèi)部監(jiān)督的主要問題是如何依法充分發(fā)揮它們的作用。
行政復(fù)議制度是行政系統(tǒng)內(nèi)的一種特殊監(jiān)督形式，指公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向上級行政機關(guān)申請復(fù)議，由復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定的制度。由于行政復(fù)議實際上是上級對下級的監(jiān)督，因此，與行政訴訟不同。根據(jù)新通過的行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議的范圍比行政訴訟要寬，用一句概括的話來說，一切侵犯公民權(quán)益的具體行政行為，除行政機關(guān)作出的行政處分或其他人事處理決定外，都可以申請復(fù)議。不僅如此，公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)侵犯其權(quán)益的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件不合法時，也可以在申請復(fù)議時一并提出審查申請。這就使行政復(fù)議的范圍遠遠超過原行政復(fù)議條例所規(guī)定的范圍。同時，在行政復(fù)議中，公民、法人或其他組織不僅可以對具體行政行為是否合法，要求進行審查，也可以對該具體行政行為是否合理，要求進行審查。這也反映了行政復(fù)議的行政監(jiān)督性，而行政訴訟中，人民法院對具體行政行為則只能進行合法性審查，除行政處罰外，原則上不作合理性、適當(dāng)性審查。
行政復(fù)議不僅是上級行政機關(guān)對下級的監(jiān)督，它又是公民、法人或其他組織不服下級行政機關(guān)的具體行政行為，因而向上級行政機關(guān)申請復(fù)議，要求復(fù)議機關(guān)作出一個公正裁判的救濟行為。因此，行政復(fù)議制度的關(guān)鍵，在于復(fù)議機關(guān)能否作出一個公正的決定，以保障申請人的合法權(quán)益。法律規(guī)定，除了有些案件法定必須先申請復(fù)議外，大部分行政案件都由申請人自由選擇，既可以先申請復(fù)議，再提起訴訟；也可以直接提起訴訟。如果行政復(fù)議不能做到公正復(fù)議，申請人就會放棄復(fù)議而去直接提起訴訟。
行政監(jiān)督最強有力的法律制度是行政訴訟和國家賠償制度。我國1989年制定了行政訴訟法，1994年制定了國家賠償法，法律也已經(jīng)完備。行政訴訟俗稱民告官制度，是通過法院對行政機關(guān)的具體行政行為是否合法進行審查的制度。由于它擁有一套嚴密的程序，因而它在行政監(jiān)督方面發(fā)揮了巨大的作用。行政案件已從每年幾千件發(fā)展到1998年的近十萬件。
行政訴訟是保護公民合法權(quán)益的強有力的制度，同時它在協(xié)調(diào)行政機關(guān)與公民的關(guān)系，維護社會穩(wěn)定方面有著重要的作用。對行政機關(guān)來說，行政訴訟是從監(jiān)督的角度促進依法行政的制度。行政訴訟法第一次確立了具體行政行為合法與違法的標(biāo)準(zhǔn)。只有證據(jù)確鑿（以事實為根據(jù)）、適用法律法規(guī)正確（以法律為準(zhǔn)繩）和符合法定程序的具體行政行為，才是合法的具體行政行為，人民法院才能判決維持。對主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán)的具體行政行為，人民法院可以判決撤銷或部分撤銷，并可責(zé)令被告重新作出具體行政行為。正是在行政訴訟法的推動下，行政機關(guān)依法行政的自覺性有了很大提高?！耙婪ㄐ姓敝鸩竭M入政府工作報告，成為各級政府施政的基本方針。
根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院有權(quán)對具體行政行為是否合法進行審查。人民法院除行政處罰外，一般不作合理性、適當(dāng)性審查。人民法院審理行政案件時，以法律法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。
行政訴訟法關(guān)于行政訴訟中被告承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定，是行政訴訟法最重要的規(guī)定之一。既然行政訴訟是對行政行為是否合法的審查，因此必然要求被告行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。如果被告不能以充分的證據(jù)證明其具體行政行為合法，那就要承擔(dān)敗訴的責(zé)任。
國家賠償法是與行政訴訟法同一類型的法，都以監(jiān)督行政機關(guān)的具體行政行為是否合法為主要任務(wù)。國家賠償法所建立的行政賠償責(zé)任制度是行政訴訟制度的繼續(xù)和發(fā)展。應(yīng)該說，賠償制度的建立，加強了對行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督力度。
行政訴訟法和國家賠償法所建立的相應(yīng)制度，是適應(yīng)我國民主法制和保護人權(quán)發(fā)展需要的現(xiàn)代行政法律制度。行政訴訟法所確立的被告承擔(dān)舉證責(zé)任、對不履行判決的強制執(zhí)行制度等制度；國家賠償法建立的以違法為賠償前提的歸責(zé)原則，事實行為造成損害的賠償責(zé)任等制度，都是當(dāng)代先進的行政法律制度。從實踐情況看，國家賠償制度方面存在較多問題，需要研究。お
以上介紹的是我國行政法律制度方面的一些主要制度，可以看出，有些制度已經(jīng)健全，有些則尚需進一步建立和完善，全國人大和全國人大常委會在行政方面的立法任務(wù)還很重；至于如何監(jiān)督行政機關(guān)，使已經(jīng)建立起的法律制度在實際生活中得到落實，使各級政府都能按照黨的十五大提出的要求做到依法行政，切實保障人民權(quán)利，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府，其任務(wù)將更為艱巨。